도로 투수포장 부문 '사후관리' 미흡 지적…

개발사업 생태면적률 도입 '허가용' 전락 위기

계획생태면적률, 실제 적용 '상이' 허다

특히 육안구분 어려운 도로포장서 두드러져

서류상 투수기능…일반블록 시공 비일비재

2022년 국내 도시화율은 81.4%에 달한다. 하지만 도시는 아스팔트 포장 등 물을 흡수하지 못하는 불투수면적 비율이 높아 침수에 취약하다. 도시화에 따른 물순환 왜곡을 해소하기 위해 투수블록, 건물 옥상녹화 등 저영향개발(LID) 기법을 도입했다. 강우의 지표침투를 높이고 일시 저류 및 첨두유출량을 줄이기 위해서다. 이를 위해 생태면적률이 시행되고 있다. 하지만 생태면적률 확보를 위해 시공되는 투수블록의 시험성적이 조작되고 있다는 의심을 받는다. 실제 현장점검 결과 기준에 미달하는 제품이 시공된 사례가 적발되기도 했다. 이에 따라 시험성적서 발급 실태를 중심으로 허술한 시공현장 감독과 법률감리제 도입 움직임 등을 총 4회에 걸쳐 취재·보도한다.［편집자 註］

［글싣는 순서］

1. 물오른 물순환 개선…기·승·전 생태면적율 확대

2. 생태면적율 '사후관리'는 나몰라라

3. ‘서류면 OK!’…허수아비 된 조달청 나라장터

4. 김병기 의원“공사비리 척결…법률감리제 법제화”

아스팔트 포장 등으로 빗물이 땅속으로 스며드는 양은 줄어든 반면 지하수 유출량은 늘고 있다. 지하수 유출량이 유입량을 초과하면서 지하수가 있던 자리는 텅 빈 공동(空洞) 상태가 된다. 이처럼 빗물 유입이 차단된 상태에서 땅속 공간이 계속 늘어나면 지지력은 약화하고 결국 땅꺼짐, 즉 도로(지반)함몰로 이어진다. 순식간에 발생한 도로(지반)함몰은 2차 사고로 이어져 인명피해 등 위험을 초래한다. 빗물이 땅속으로 스며들지 않을 경우 언제 어디서나 발생할 수 있는 결과다.

환경부 환경공간정보서비스 환경주제도 중 불투수면 비율(세분류 토지피복지도. 2021년 기준)을 보면 빗물 활용 수준을 알 수 있다. 서울특별시는 52.26%로 전국 광역자치단체 중 단연 최고다. 이는 서울 땅 50% 이상은 물 한방울 땅속으로 스며들지 못한 채 하수구로 버려지고 있다는 의미다. 그만큼 도로(지반)함몰 가능성은 높다. 전국 광역자치단체 사정도 크게 다르지 않다. 부산광역시28.15%, 대구광역시 21.36%, 인천광역시 22.14%, 광주광역시 24.52%, 대전광역시 20.61% 등이다.

■ 도로·보도 등에 불투수면 포장 '도심 침수' 야기

불투수면(불투수층)은 빗물 또는 눈 녹은 물 등이 지하로 스며들 수 없게 하는 아스팔트·콘크리트 등으로 포장된 도로, 주차장, 보도, 건물 등을 말한다. 불투수면이 많으면 땅에 흡수되는 빗물의 양이 줄어들기 때문에 집중 호우나 태풍 시 도심침수를 야기하는 원인이 된다. 지하수가 고갈되면서 하천이 마르는 건천화 현상을 일으켜 수질오염도 심해질 수 있기 때문에 도심 내 불투수면 관리가 중요하다. 환경부 환경공간정보서비스에 실린 내용을 그대로 옮겨적은 것이다.

더욱 큰 문제는 빗물이 땅속으로 스며들지 않는 반면 지하수 유출은 줄지 않고 있다는 점이다. 지하철, 터널, 건축물, 전력구, 통신구 등 지하공간 개발로 유출수가 꾸준하게 증가하고 있다. 2020년 기준 전국 발생량이 연간 1억4000만㎥에 이르는 것으로 추정된다. 이는 상습 가뭄지역인 충남서부지역의 유일한 용수원인 보령다목적댐의 총저수용량(1.16억㎥) 보다 많은 양이다.

서울특별시 물순환정보 공개시스템에 따르면, 2021년 서울시 유출지하수 일일 발생량은 19만8860톤에 이른다. 2020년 18만8016톤, 2019년 18만9740톤, 2018년 19만660톤보다 증감을 반복하고 있다. 광역시를 제외한 인구 50만 이상 도시인 청주시, 천안시, 전주시, 포항시, 창원시, 김해시에 필요한 일일 식수량과 맞먹는 규모다.

  

■ 지하공간 개발 등으로 유출수 꾸준히 증가

아스팔트 포장 등으로 줄고 있는 빗물 침투량과 극명한 대조를 이룬다. 2020년 기준 서울의 도로율(도로면적/시가화면적)은 23%로, 불투수면은 1962년 7.8%에서 2021년 52.3%로 급증했다. 물순환 왜곡으로 증발·침투는 줄어든 반면 표면유출이 증가하면서 도심 내 홍수위험은 심화하고 있다.

근본적인 대책은 물순환을 회복하는 것이다. 하지만 현실은 대형 저류조와 하수도, 빗물펌프장 신설·확대가 주류를 이룬다. 신속한 배수를 위한 방안들이다. 빗물이 땅속으로 스며들도록 하는 것을 목표로 한 서울시 빗물관리 기본계획의 진정성이 의심을 받는 대목이기도 하다.

서울시 유출지하수 발생원별 양을 보면, 지하철 유출지하수 12만5284톤, 건축물 4만8526톤, 전력구 1만2614톤, 통신구 1만2436톤을 기록했다. 일일 이용량은 13만1212톤으로, 사용률은 65.9%다.

유출지하수 이용도 문제다. 전체 이용량 13만1212톤 가운데 하천유지용11만7184톤(89.3%), 도로청소 384톤, 조경용수 899톤, 수경시설 7096톤, 건물용수 1032톤, 기타건물용수 4616톤이다.

대부분 하천유지수로 이용되고 있으나, 이는 물순환과는 거리가 있다. 행정안전부가 국회에 보고한 업무보고 자료에 따르면, 폭염 피해 저감 방안으로 지표면 물공급을 통한 표면 고온화를 억제하고 냉각하는 사업을 제시하고 있다. 노면이나 옥상을 살수해 기화열에 의해 온도 상승을 억제하는 방안이다. 하지만 살수된 물은 아스팔트 포장된 불투수면을 거쳐 곧장 하수도로 흘러든다. 매번 살수를 반복해야만 한다. 만약 투수블록이라면 살수한 물은 땅속으로 스며들고 증발산량 증가로 온도를 낮추게 된다.

이처럼 지하철이나 건축물 등 인위적인 개발행위로 지하수 흐름이 막혀 배출된 물은 마땅히 땅속으로 되돌려야 하지만 하천유지수라는 이름으로 사실상 버려지고 있다. 이는 마땅한 이용방법을 찾지 못하고 있는 데 따른 결과로 이해된다. 도로청소에 사용할 수는 있으나 아스팔트 포장이 대부분이라 땅속으로 스며들지 못한 채 하수구를 통해 하천으로 유입되는 상황이 이어지고 있다.

■ 유출지하수, 청소차 활용 등 이용엔 한계

서울시는 유출지하수를 다양한 용도로 활용한다는 방침이다. 이를 위해 유출지하수를 이용하는 물차 공급용 급수전을 설치하고, 수요자와 공급처 간 상호 연락시스템을 마련하고 있다.

하지만 이용률은 저조한 실정이다. 2021년 말 기준 유출지하수 이용 급수전 현황자료를 보면, 지하철 배출역사 766곳 중 44곳, 건축물 1546곳 중 3곳, 전력구 422곳 중 6곳, 통신구 192곳 중 1곳에 불과하다.

지난 1월 이수진 국회의원의 대표발의로 유출지하수 이용시설 시설기준과 관리기준을 마련하는 지하수법이 개정됐다. 정부는 시행규칙을 개정해 시설기준과 관리기준을 세부적으로 정할 예정이다. 이달 초 개정(안)이 마련된 데 이어 입법예고를 거쳐 오는 7월 공포·시행될 전망이다.

유출지하수 시설기준은 충분한 용량 확보, 청소 등에 용이한 구조, 수질 확보 시설·예비펌프·계측장치 등을 설치하고 안내문 등을 설치토록 했다.

이와 함께 연 2회 청소 등 주기적으로 점검토록 하는 한편 외부 이물질 유입 방지, 적정 수질 확인·유지, 기록 및 도면 보관 등 관리기준도 마련했다. 아울러 유출지하수 이용시설에 대한 행정적·기술적·재정적으로 지원할 수 있도록 했다.

 물순환을 촉진하기 위한 근본적인 해결방안은 빗물이 땅속으로 스며들 수 있도록 하는 것이다. 저영향개발(LID. Low Impact Development) 기법이나 자연기반해법(NBS, Nature Based Solution) 등 다양한 대안이 제시되고 있으나, 실제 적용은 더딘 상태다.

제도화 한 방편이 생태면적률이다. 생태면적률은 전체 개발면적 중 생태적 기능 및 자연순환기능이 있는 토양 면적이 차지하는 비율이다. 이는 세 가지 형태로 나뉜다. 현재상태 생태면적률은 개발하기 전 토지피복유형을 기준으로 측정한 생태면적률이다. 목표생태면적률은 전략환경영향평가 단계에서 개발 후 목표로 설정하는 생태면적률을 말한다. 계획생태면적률은 환경영향평가 단계에서 목표생태면적률을 근거로 토지이용 용도별로 설정하는 생태면적률이다.

■ 생태면적률 도입, 법제화에만 '꼼꼼'

대단위 개발사업으로 산림 등 자연생태계의 훼손을 최소화하기 위한 것으로, 일부 환경영향평가 대상사업에 생태면적률을 도입하도록 강제하고 있다. 하지만 현장 실태는 다르다. 계획생태면적률, 목표생태면적률 등 법제화에 따른 규정은 꼼꼼하지만 실제 시공은 이뤄지지 않고 있다. 공무원도, 시공업체도, 시민도 관심이 없기 때문이다.

생태면적률은 환경부가 운영하는 환경영향평가정보지원시스템(EIASS)을 통해 확인할 수 있다. 환경영향평가법에 근거해 도시개발을 비롯 산업입지, 에너지개발, 항만건설, 도로건설, 수자원개발, 철도건설, 공항건설, 하천개발, 개간·매립, 관광단지, 산지개발, 특정지역 개발, 체육시설, 폐기물·분뇨처리시설, 국방·군사시설, 토석 등 채취로 인한 환경파괴와 환경오염을 사전에 방지하기 위해 전략환경영향평가, 환경영향평가, 소규모 환경영향평가로 나누어 공개하고 있다.

도시개발사업 또는 기업형임대주택 공급촉진지구 조성사업(25만㎡ 이상), 정비사업(30만㎡ 이상), 유통업무설비(20만㎡ 이상) 등과 같이 대상사업에 따라 일정 규모 이상 개발 시 전략적인 종합 체계를 갖추도록 하고 있다. 환경부, 국토교통부 등 관계행정기관과 사업시행자, 협의기관, 승인기관은 전략환경영향평가 협의절차에 따라 협의·설정·승인·시공하고 있다.

환경영향평가정보지원시스템(EIASS)을 통해 현재상태 생태면적률을 비롯해 목표생태면적률, 계획생태면적률을 확인할 수 있다. 현재상태 생태면적률 산정내역을 통해 산림·습지·나대지·농업지역·주거지역·공공시설지역 등 토지피복유형과 면적비율, 생태면적률을 알 수 있다. 목표생태면적률 산정도는 상업지구·복합지구·주거단지·하천·보전녹지 등을, 계획생태면적률 산정도를 통해 자연지반녹지·단독주택용지·아파트용지·상업용지·도로 등을 알아볼 수 있다.

이는 생태면적률 관련법이 촘촘하게 엮여있기 때문이다. 실제 도시개발사업만 하더라도 국토이용법, 도시개발법, 도시재정비촉진특별법, 도시주거환경정비법, 공공주택건설법, 시회기반시설투자법 등이 적용된다.

생태면적률 적용기준을 위한 자연지반녹지, 수공간, 인공지반녹지 등 공간유형별 적용 판단기준과 가중치도 구체적이다. 옥상녹화의 경우 건물 옥상이나 지붕위에 조성된 녹화 공간으로, 토심 30㎝ 이상, 토심 20㎝ 이상 30㎝ 미만, 토심 10㎝ 이상 20㎝ 미만에 따라 각기 다른 가중치를 적용하는 식이다.

■ LH아파트서 '수준미달' 보차도용 투수블록 시공도

기후변화에 따른 기상이변 등으로 생태에 대한 관심이 높아지면서 환경부는 생태면적률 적용지침을 환경영향평가서 등 작성 등에 관한 규정으로 승격했다. 이에 따라 지방자치단체는 지구단위계획 수립 시 환경부의 생태면적률 기준을 준용해야 한다.

하지만 현장에서는 지켜지지 않고 있다. 이는 공사 현장을 살펴보면 금세 알 수 있다. 허가·승인된 계획생태면적률 산정표와 상이한 시공 현장은 실시설계 시 당초 계획과 다른 시방서를 근거로 시공했다는 것이고, 이는 사후관리가 제대로 이뤄지지 않기 때문으로 풀이된다. 생태면적률은 허가용에 불과한 셈이다.

특히 지켜지지 않는 유형은 도로포장이다. 자연지반녹지나 수공간, 인공지반녹지, 옥상녹화, 벽면녹화, 저류·침투시설연계면 등은 육안으로 확인이 가능하다. 하지만 전면투수포장, 결합틈새투수포장, 틈새투수포장은 확인이 쉽지 않다.

특히 전면투수포장의 경우 투수블록의 투수능력에 따라 1·2등급이 나뉘고, 그 결과에 따라 가중치가 각각 0.4와 0.3이 적용되지만 육안으로 일반블록과 구분하기는 거의 불가능하다.

관계행정기관과 사업시행자, 협의기관, 승인기관이 서면을 통해 목표생태면적률과 계획생태면적률을 산정·확인한 후 승인하고 있으나, 시공 실태는 딴판인 배경이다.

실제 LH(한국토지주택공사)가 조성한 파주운정3 A-26BL 아파트 건설공사 6공구 보차도용 투수블록이 기준미달 제품으로 판명돼 재시공한 것이 대표적이다.

LH 평택고덕 A-39BL 역시 실시설계에 반영된 투수블록과는 전혀 다른 제품이 시공된 것으로 확인돼 재시공했다. GH(경기주택도시공사)에서 발주한 동탄레이크 A-86BL 자연앤푸르지오 역시 설계기준에 미달된 제품이 시공된 것으로 드러나 재시공할 예정이다.

■ 전국 산업단지 생태면적률 지켜진 곳 거의 전무

산업단지는 더욱 심각하다. 2012~2023년 환경영향평가를 실시한 전국 산업단지는 300여 곳으로, 개별 산업단지를 항공사진으로 확인해 보면 생태면적률이 지켜진 곳은 거의 없다.

동충주산업단지 발주처인 충주시는 최초 승인 시 생태면적률 35.29%에서 사업계획변경으로 35.56%로 늘렸다가, 최근 승인기관인 원주지방환경청 등과 협의해 20.22%로 변경할 예정이다. 산업단지의 권장달성목표가 20%인 만큼 공공시설용지에서 생태면적률을 적용할 수 있는 방안을 제시한다는 계획이다.

공공시설용지로 생태면적률 10%를 확보하되, 나머지 10%는 입주기업이 조성 주체다. 충주시는 입주예정기업 또는 입주기업에게 현장 설명 시 생태면적을 설명한다는 입장이나, 사실상 입주기업의 자율에 맡길 가능성이 높다. 입주업체가 아스팔트 포장으로 주차장 등 용도로 활용할 경우 위반의 책임을 지게 된다.

환경부에 따르면, 최근 5년간 환경영향평가 완료사업을 포함해 환경영향평가 이후 착공, 운영 중인 사업장 현장을 확인하거나 사후환경영향조사서 검토 시 생태면적률 이행 여부 조치 요청 건수는 21건에 불과하다.

그나마 도시개발이나 산업단지 등은 환경영향평가정보지원시스템에 구적도가 공개돼 있어 제한적이나마 실태를 확인할 수 있다. 교통·공공시설지역 등 시가화 건조지역은 객관적으로 확인할 수 있는 방법이 전무한 실정이다.

환경부는 LH, 지방자치단체 등을 대상으로 환경영향평가 교육방안을 마련할 예정이다.

환경부 관계자는 "관련 부서에 '환경영향평가사업장 생태면적률 적용 관리 철저' 공문을 시행했다"면서 "지방자치단체, LH 등 대규모 사업을 시행하거나 승인하는 기관을 대상으로 생태면적률 관련 환경영향평가 협의내용 이행방안을 마련할 예정"이라고 밝혔다.

하승재 한국물순환협회 회장은 "기후위기의 대안은 체계적인 물관리다. 물관리의 핵심은 끊어진 물순환의 고리를 회복시키는 것"이라며 "생태면적률만 제대로 이행된다면 상당부분 물순환의 고리를 이어줄 수 있다"고 말했다.

허영 국회의원(국토교통위원회·더불어민주당·춘천·철원·화천·양구갑)은 “대규모 도시개발사업의 투수면적 기준은 빗물흡수, 생물서식 등 자연순환기능을 강화하려는 것"이라며 "물순환형 친수, 수변 녹지공간으로 조성하는 등 자연생태적 원리를 도입한 설계로 생태면적률 제도 도입의 취지를 살려야 할 것”이라고 말했다.

이수진 국회의원(환경노동위원회·더불어민주당·비례)은 "도시의 투수율 제고를 통한 물순환 촉진 등 생태적 건전성을 높이기 위해 시행된 생태면적률 제도가 현장에서 겉돌고 있다"면서 "환경부는 투수포장을 비롯한 생태면적률 제도의 운영실태를 철저히 조사해 실질적인 관리방안을 마련해야 할 필요가 있다"고 주문했다.